(昆明市集中式饮用水源监管处)

摘  要:本文对昆明市主城饮用水源地生态补偿机制现状及存在的问题进行分析，并提出完善昆明市主城饮用水源地生态补偿机制的建议。

关键词:昆明市  饮用  水源地  生态补偿

昆明市地处金沙江、红河、珠江三大水系的分水岭地带，缺少过境水资源，主要依靠大气降雨蓄水，昆明市人均水资源占有量仅为全省人均水资源占有量的1/5，全国的1/2，是全国14个水资源短缺城市之一。为保障昆明城市供水及社会发展，承担昆明主城供水任务的主要是盘龙区松华坝水库、禄劝县云龙水库、寻甸县清水海水库、五华区红坡-自卫村水库、晋宁县柴河、大河水库等饮用水源地，其中，除松华坝水库、红坡-自卫村水库位于昆明主城辖区范围外，其余水源地均为跨区域引水工程。因此，长期以来，昆明市在通过工程性措施维护和改善饮用水源地生态系统的同时，也较关注因开展水源保护给水源区利益群体带去的经济损失和影响。根据生态服务系统价值、生态保护成本、发展机会成本，通过建立及实施饮用水源地生态补偿机制，有效调节生态保护利益相关者之间利益关系，加强保护区及用水区政府和人民的合作和参与，不断提高保护资金利用效率和效益，是保障昆明市城市供水安全及水源地社会稳定的重要举措。

一、昆明市主城饮用水源地生态补偿机制现状

（一）生态补偿机制内容

自2005年《昆明市松华坝水源保护区生产生活补助办法》（试行）实施起，昆明市长期坚持在主城主要饮用水源地开着生态补偿，初期昆明主城饮用水源地生态补偿包括种植补助、退耕还林、植树造林补助、平衡施肥补助、能源补助、新型农村合作医疗补助、学生补助、护林员补助、护林员补助等生态补偿内容。随着社会经济的不断发展，昆明市定期结合水源地实际保护及经济发展状况、根据群众生产生活需要，定期对生态补偿机制进行补充修订。经过十年的发展及完善，昆明市陆续出台了《昆明市松华坝、云龙水源保护区扶持补助办法》、《昆明市清水海水源保护区扶持补助办法》、《中共昆明市委办公厅 昆明市人民政府办公厅关于促进主城区集中式饮用水源保护区居民转移进城的实施意见》和《促进市级重点水源区农村劳动力转移就业工作实施方案》等一系列生态补偿机制文件，形成覆盖盘龙区松华坝水库、禄劝县云龙水库、寻甸县清水海水库三个主要主城饮用水源地的生态补偿体系，分别成立了盘龙区水源自然生态保护区管委会、云龙水库水资源保护管理局、清水海水源区保护管理委员会，对生态补偿实行专职机构管理。现行主城饮用水源地生态补偿机制涉及生产、生活和管理三个方面补偿内容，包括退耕还林补助、“农改林”补助、产业结构调整补助、劳动力转移技能培训补助、生态环境建设项目补助、学生补助、能源补助、清洁能源补助、医疗补助、护林工资补助、保洁工资补助、县级监督管理经费市级补助等十二方面的内容（表1）。

   （二）生态补偿投入情况

2005年8月，制定《昆明市松华水源区群众生产生活补助办法》，2008年2月，制定《昆明市云龙水库水源区群众生产生活补助办法》从能源、就学、就医等方面对群众进行补助。2005年至2008年在松华坝、云龙水源区合计投入补助资金7492.61万元。2009年进一步加大了补助力度，松华坝、云龙水源区补助资金达到7200万元，2010年投入补助资金达到7600万元。2011年制订出台《昆明市松华坝、云龙水源保护区扶持补助办法》，松华坝水源保护区投入生态补偿资金7419.42万元、云龙水库水源区生态补偿资金3902.39万元，共计11321.81万元。2011年—2014年的资金分配情况如表2所示。

从2005年至2013年期间，特别是2009年以后松华坝、云龙水源区合计投入补助资金呈上升趋势。

在已经实施水源地生态补偿的区域中，以松华坝水源区补偿占比最大，云龙及清水海水源区生态补偿占比接近。

(三)生态补偿措施实施及监督

    生态补偿项目完成后，相关县人民政府在1个月内提出申请，由市级主管部门牵头，市重点水源办和市级财政部门参加，共同对项目进行验收，提出意见报市政府审定后下拨资金。水源保护区扶持补助资金纳入财政专户实行收支两条线管理。水源区扶持补助所需资金列入市级财政预算，各项补助资金直接兑付给受益人员。要按照公开、公平、公正和节约高效的原则，市财政局及时拨付资金，按照制度定期进行监督和检查，并对资金使用情况进行绩效评价，市审计局每年对资金进行专项审计。对生态补偿资金的使用及管理实行实行总额核定，动态管理。能源补助、管理经费补助资金与水质监测评价结果挂钩。水质污染情况比基数增加5%、10%、15%、20%（含20%以上）的相应扣减补助资金5%、10%、15%、20%。发生违法开垦，盗砍树木，向沟渠、河道倾倒垃圾、排放污水，集镇、村庄卫生不达标，禁牧区放牧情况的，每发现一次视情节扣减管理经费5000至15000元。被媒体曝光的加重处罚，每次扣减2万至5万元。偷砍、盗伐林木，违法开垦土地，乱倒垃圾、污水的，视情节取消该户当月直至全年的能源补助、学生补助。

二、昆明市主城饮用水源地生态补偿机制现状分析

随着经济社会发展和水资源形势的变化，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，针对影响饮用水水源地生态补偿机制在实施及落实过程中，也逐渐显现一些问题，主要包括：

（一）水源地生态补偿相关法律法规不健全

我国生态补偿相关政策法规建设滞后，还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性，缺乏系统而明确的法律规定。没有明确规定保护自然资源的基本原则、基本制度和监督管理机制从而导致了现行法律法规对生态环境保护力度不够，资源有偿使用未能体现资源生态效益价值，对开发利用自然资源主体应承担的生态环境保护义务未作规定。《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》和《水土保护法》未对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿，以上法律法规都对水资源管理与保护作出了规定，但如何使这些规定在实际操作中相互协调，各职能部门的权限范围是否明确，职责是否清晰，沟通渠道是否顺畅，协调程序是否规范，都是有待完善的问题。

（二）生态补偿部门协调机制不畅，部门间权责不清，管理体制不健全

我国行政机关设立缺乏专门的组织法，以行政区划为单位对同一流域实行分块管理，水利、公用、市政、环保、规划等多个部门分别对同一流域的水源区行使管理权能，且职能各不相同，在实际操作中常因涉及部门及地区的利益，形成流域和功能管理上的部门分割，市级部门与县区之间，流域上、下游地方政府之间存在职责不够明确、管理缺位、执法不到位的现象客观存在。目前我市各级政府的管理权限严格按照行政区域划分，某一级政府只负责该级政府职能范围内的流域管理，造成了生态补偿行为在各个生态系统管理部门之间彼此对立、责任推诿，各部门执行生态补偿职能时缺乏协调配合，整体功能保护不足，未能采用整体生态系统的认识和做法，不利于该流域范围内的整体利益，导致生态补偿制度在整体公平上难以实现。

（三）补偿机制形式单一

因全国范围内生态补偿机制尚均处于起步及探索阶段，在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；受益地区与生态保护地区，流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。而明确生态补偿主体、对象及其服务价值，必须以界定产权为前提。因此在以上基础性政策制度缺位的前提下，政府投资仍是我市生态补偿资金的主要来源，而由于地方财政支付能力有限，生态补偿资金总量有限且被分散地使用，使得生态补偿措施收效甚微，导致资金使用低效，完全由政府买单的资金补偿方式也与“受益者付费”的原则不协调。同时，单一资金来源为主的生态补偿方式，因为政府不可能也没有强大财力对生态补偿进行稳定性大量资金投入，而其它补偿方式又未能发挥其生态补偿作用，单一的资金补偿模式导致现阶段水源区社会发展缺乏产业支撑、社会稳定波动性较大。

（四）水源地生态生态价值难以有效衡量

现有重点生态领域的监测评估力量分散在各个部门，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法，不能满足实际工作的需要。由于在补偿标准制定过程中缺乏生态补偿利益相关者的广泛参与，以及基于市场分析和评价存在困难等诸多因素，造成部分水源地生态补偿标准与社会需求脱节，部分补偿标准不合理，影响了有关补偿政策的实施效果。在水源地生态补偿标准偏低的问题上又引发二元悖论：一方面，双方均认为生态补偿普遍较低，例如我市水源区能源补助仅14元/人·年，与当前煤气的市场价格相去甚远；另一方面，部分补助资金标准制定不合理，补助金额制定背离 “恢复生态、柔性移民”的初衷，缺乏具体实施细则，引起水源区人口内迁、过度增长。

（五）缺乏有效的水源地生态补偿管理制度配套

现阶段昆明市水源地生态补偿过程中，水源区保护范围内农、牧民放弃耕种和放牧，是生态保护的贡献者，又是生态治理过程中的受损者，因此95%的生态补偿资金用于对农、牧民的资金补偿。但同样作为生态补偿相关利益者的地方政府及管理机构（市、县、乡三级）却缺乏相应政策及机会补偿，导致地方政府及管理机构主动性及生态补偿能动性差、职能部门配套政策撤离、上下游矛盾加剧。而管理补偿资金也缺乏有效的监督管理制度配套，导致管理补偿资金效益未得到发挥，客观存在补助政策没有落实、部分不满足享受条件人群享有补助、护林员和保洁员存在基层干部关系人群的情况。

三、昆明市主城饮用水源地生态补偿机制完善方向

（一）加强生态补偿组织协调

目前公共财政作为解决饮用水源保护区生态补偿问题的主要途径，在实际执行层面，就需要政府对补偿机制的运行实施组织管理，在建立饮用水源保护区生态补偿机制的过程中，要进一步理顺饮用水源保护区的组织管理体制，确保政策性保护措施落实。针对饮用水源地分属行政区域，应在地方政府的统一领导下，落实重点水源保护区保护委员会的职责，进一步明确各职能部门责、权、利，发挥保护委员会的统一协调能力，建立水源区生态补偿协调机制和联席会议制度，定期统筹管理饮用水源保护地的生态保护建设及生态补偿相关工作，加强组织领导，搞好部门之间、区域之间、城乡之间的协调，整合优化政策措施，统筹安排补偿资金，促进各级有关部门相互配合，形成合力，共同推进生态补偿机制的建立。促进各部门的相互沟通和通力合作，提高有关部门的工作效率，减少协调成本，建立责任关联制度，在水源区生态补偿的某个环节出现重大问题时，相关部门都要承担相应的责任。

（二）拓宽生态补偿融资渠道

为弥补财政转移和专项基金纵向转移支付资金总量有限、项目分散等不足。消除以政府为主导的生态补偿方式的诸多弊端，在加大财政投入的同时，还应加大向全社会筹集资金的力度，引入市场机制，通过建立环境产权市场、开放环保产业等形式，推动生态补偿市场化的建设。充分发挥昆明市的体制机制优势，尽快推进水资源使用权的市场交易机制，积极培育水资源使用权交易市场，使人们认识到环境资源的稀缺性。积极吸收各种形式的民间组织、企业集体、环保社团、国际环境保护非政府机构的捐款以及个人对昆明市饮用水源地生态保护建设的资助和援助，形成“市场不足政府补充，政府不足社会弥补”的生态补偿格局。鼓励和引导社会资金投向饮用水源保护区环境保护、生态建设、绿色产业发展，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿融资渠道。

（三）重视饮用水源地保护宣传与教育

饮用水源保护区生态补偿必须得到全社会的理解和支持，饮用水源保护区生态补偿工作才能真正落到实处。首先，要加强饮用水源保护区群众的宣传教育，让水源保护区的群众有一个有形的行为规范。其次推动水源区群众科技兴农、科技兴水，开展以实用技术为主的培训，使水源区群众在保护生态环境的同时实现共同致富；抓好生态示范基地的试点建设，选择水源区内有代表性的村落或生态产业，探索生态示范基地的创建工作。最后，在饮用水源地流域下游地区做好饮用水源保护区生态补偿宣传，让下游群众认识到上游保护水源环境的必要性。促进全社会对水源区环境问题的关注，提高公众的环境忧患意识，增强各级领导干部贯彻可持续发展战略的自觉性，充分认知水源区生态保护的重要性和紧迫性。

（四）

加强饮用水源地生态补偿管理考核

针对生态补偿机制施行管理相关单位及个人实施生态补偿绩效考核，生态补偿与生态保护责任挂钩，落实饮用水源地保护责任，实行保护目标责任制。针对生态补偿义务的落实，确保市饮用水源保护区日常管理经费,专项用于该区域生态保护行为的检查、监督、管理。首先，对生态补偿机制实施过程的监督管理，尤其是对饮用水源保护区生态补偿资金的使用情况进行追踪、检查，确保专款专用，严处生态补偿资金违法使用情况，严格执行相关项目申报及审批流程。其次，对饮用水源地的运行进行监督管理，加大对饮用水源地的运行管护工作的监督、检查、考核、奖惩的力度，一旦发现问题，要及时处理，并严格与补偿资金挂钩，并自觉接受社会、政府对他们的监督。最后，对制度补偿措施落实情况进行跟踪，对补助金额较高、易引起区外人员迁入的项目，应对适用范围及适用条件进行严格限定；加强护林员、保洁员的监管，护林员、保洁员向一级保护区、对生态保护贡献大的农户倾斜，坚决杜绝拿钱不干活的现象发生，保证生态补偿政策实施的公平与全覆盖。

（五）实施水源地差别化补偿

为消除水源区因环境利益及其相关经济利益在保护者、受益者之间的不公平分配导致的受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有经济回报的现象。按照饮用水源保护权责一致、公平合理的补偿原则，针对不同类型的目标人群实施差别化补偿。针对移居水源区外的群众，在对其财产及原有利益进行实物补偿的基础上，保障资金补偿待遇，重点实施智力补偿、政策补偿，有针对性的消除移民群体“等靠要”的依赖心理和“特殊”意识。一级保护区居民在生产活动及生活设施建设受法律严格管制的前提下，应结合社会经济发展水平，提高生产生活补助标准，配套由政府管理的生活便民利民设施，水源区管护就业岗位重点倾斜，保障其生产生活水平。二级及三级保护区居民因生态保护生产生活受到一定影响，对保护区做出的一定贡献，应以侧重生产补助，辅之以生活补助。引导民众提高文化水平，提升民众生产技能和实用致富技能，引导就业。